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党的十七大明确提出，要建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。促进农民收入较快增长，缩小城乡居民收入差距，是构建一体化发展新格局的内在要求和核心内容，也是推进社会主义新农村建设的出发点和落脚点。因此，如何坚持改革创新，突破农民增收瓶颈，实现农民增收致富，是摆在我们面前亟须深入研究和努力解决的重大问题。
一、新时期农民增收的突出特点
2000年以来，北京市委、市政府全面贯彻落实中央强农惠农政策，从首都实际出发，扎实推进新农村建设，有力地促进了农民增收。农民人均纯收入由4687元增长到2007年的9559元，年均增幅达到10.7%，位居全国前列。农民增收呈现以下新特点：
（一）收入来源多元化。随着土地承包经营权确权到户、土地流转机制初步建立、农村集体经济产权制度改革稳步推进，特别是政策性农业保险制度、农村最低生活保障、养老保险、无社会保障老年人养老保障等政策相继实施，农民来自集体分配股息和红利、土地租金、退休金和养老金等方面收入快速增长。2000年到2007年，农民财产性收入和转移性收入由409元增加到1697元，增长了4倍多，在农民收入中所占的比重由8.7%上升为17.8%，对农民增收的贡献率达到26.4%。非生产性收入已由过去的收入补充，变为现在农民收入的重要组成部分。
（二）工资收入“公益化”。随着新农村建设不断推进，农民除了在乡镇企业就地转移就业、外出务工等方式获取工资性收入外，政府财政资金成为农民工资性收入的重要来源。近年来，市政府不断加大“三农”投入力度，2007年对“三农”投入达到130.6亿元。市政府固定资产投资投向郊区与城区的比例，已由2002年的20∶80调整为51∶49，大量资金以建设工程项目的形式投向农村，工程就业成为拉动工资收入增长的重要渠道。随着农村公共服务体系的探索建立，政府开始出钱聘用农民从事农村公益性事业，山区生态林管护员、农村管水员、保洁员、防疫员、乡村公路养护员等各种公益性岗位，共聘用了15万多农民就业，人均公益性岗位年收入达到5800多元。“政府买岗位”方式有效拉动了农民工资性收入的较快增长。
（三）经营收入“融合化”。随着城市化进程的快速推进，农业的生产、生活、生态、示范等多功能性得到重视和认可，观光休闲农业、生态农业等形式多样的都市型现代农业蓬勃发展。农业一产向二三产业延伸，农民收入中来自一产比重进一步下降，由2000年的15.8%下降为2007年的10.9%。观光采摘、民俗旅游等融合性产业成为农民增收的有效渠道。2007年，农业观光园和民俗旅游实现总收入18.1亿元，比上年增长了28%，带动区域相关从业人员迅速增收致富。
二、农民增收面临的突出困难和问题
我市农民增收步伐总体较快，但扣除物价因素后，近三年实际增速有所下降。2006年和2007年的实际增速只有8.7%和8.2%，相对于城市居民收入连续5年两位数增长，城乡收入差距进一步拉大，由2000年的2.21∶1扩大到2007年的2.3∶1。农民增收步伐放缓涉及的因素较多，原因也非常复杂。我市农民收入在经历前一阶段的快速增长后，已经上升到一个新平台，但继续推进也面临诸多不利因素的严峻挑战。
（一）增收困难群体比重大
2003年以来，一产劳动力数量基本稳定在60万至63万人。到2007年，京郊还有21.93万纯农户，40万兼业户。这部分一产从业者，除了少数生产大户，绝大多数的收入达不到全市平均水平，成为影响收入增长的困难群体。目前一产从业人员普遍存在年龄偏大、文化偏低和技能偏差的问题。
除了纯农业户这部分增收困难群体外，目前全市有35.4万不再从事一产、又未就业的劳动力，还有11.6万因资源开采型产业退出所产生的失业农民。这部分农民就业观念陈旧，职业技能缺乏或者单一，自愿性失业现象严重，再就业的难度较大。未就业劳动力与一产从业人员两大增收困难群体，合计大约占到农村劳动力总量的1/3。
（二）非农转移就业形势严峻
近两年，我市非农转移的农村劳动力每年保持在5万至7万人，而已转移的劳动力向农村回流的数量也较多，一产从业人员并没有明显减少。农村劳动力转移进入艰难阶段。据调查，我市70.6%的农村劳动力有过在二、三产业就业的经历，转移就业后的平均就业时间仅为5.3个月。非农转移困难的原因，既有农民对新就业工作和生活环境适应能力差、收入预期过高等因素，也有就业形势不利的因素。一是农村产业结构和布局调整后，对劳动力的需求有限。我市农村劳动力转移具有“离土不离乡”的特点，73.5%的农村劳动力选择本乡镇范围内就业。但是从目前镇村劳动力市场需求看，在过去吸纳当地农民就业的乡镇企业中，有的由于资源消耗、环境污染等原因关停并转，有的在市场竞争中倒闭，有的向新城、小城镇集中。由此造成农民就业产业基地数量有限，致使农村就地转移的劳务需求不足。二是劳动力供给与需求存在技能结构矛盾。我市产业发展的高端化取向对劳动力素质提出更高的要求，资本、技术密集替代劳动密集，劳动力需求由数量型向质量型转变，而大多数本地农民达不到职业技能要求。三是外地农民工加剧了就业竞争。农村常住人口中，外来人口已高达157.7万人，约占1/3，且大多是外来农民工。与不断涌入的大量外地农民工比较而言，本地农民工的用工成本高，竞争力较差。
（三）家庭经营收入增长潜力有待释放
2000年以来，家庭经营收入增长不稳定，年均增长7.2%，低于纯收入的增长幅度。家庭经营继续依托承包到户的小规模土地，即使精耕细作，增收潜力也已经不大。进一步增长需要依靠农民自主创业，发展规模化、高端化的都市型现代农业，走一二三产业融合发展的道路。但是，目前我市实现自主创业的农户仅占1%，而且主要集中在超市便利店、交通运输和种植养殖等传统行业。设施农业、籽种农业等高端农业以及休闲农业、创意性融合产业等缺乏统筹规划，尚未由点及面地广泛开展。家庭经营较为粗放，民俗旅游等经营形式比较单一、缺乏特色，住宿餐饮卫生、舒适条件、服务水平等与城市居民需求差距较大。2007年，全市民俗旅游人均消费仅有42.4元，产业发展亟须升级改造。
农民家庭经营自主创业不足，主要是受资金、土地、技术、管理能力、组织化程度等多方面制约，农村关键领域的改革推进缓慢。一是农民融资困难，自主创业面临资金短板。一方面农村信贷体系不完善，目前只有北京农村商业银行大范围推广农户信贷业务，其他商业银行在郊区的网点很少，基本不开办农户贷款业务。另一方面缺乏信贷担保,广大农民难以融到资金，约束了农民创业和扩大再生产。二是农村土地使用制度制约产业发展。从农业向二三产业融合发展来看，农业观光园、农业主题公园、民俗旅游等发展都需要一定面积的建设用地用于修建休息、娱乐、教育和体验等设施场所。但是具体项目规划与土地用途管制和土地规划之间的矛盾突出，在一定程度上制约了产业融合发展。三是组织化程度需要进一步提高。专业合作组织能够有效解决农户家庭经营小生产和大市场的矛盾，保证农民经营收益。目前，我市还有56%的农民没有加入专业合作组织。另外，现有专业合作组织规模小，多是以村为单元，合作程度不高，组织起来的优势没有充分发挥，也是亟待解决的问题。
（四）促进农民增收的有关政策需要不断完善
当前，新农村建设还处于起步阶段，各种惠农政策都还处于探索和积累经验的过程中，需要根据实际需要不断完善。一是农村公益性岗位开发还处于起始阶段，数量十分有限，管理还不完善，工资水平和社会保障等都与城市公益性岗位差距较大。二是对农民收入的直接补贴还只停留在成本补贴阶段，生态效益和水资源补偿等多种方式的收入支持体系还有待进一步研究建立和健全。三是针对广大中低收入农民群体的产业扶持政策缺乏。四是城乡一体化的社会保障体系还未建立。从发达国家的经验看，社会保障收入一般占农民家庭可支配收入的10%以上，可以使农民家庭的低收入发生率降低50%左右，而我市农民转移性收入仅占纯收入的8%，其中退休金和养老金所占比例只有4.35%。五是城乡居民工资收入增长缺乏最低标准的强制约束。2000年至2007年，我市城市居民工资性收入年均增长13%，高出农民工资性收入年均增长率3.1个百分点，农村劳动力转移后收入增长不能与城镇居民同步。
三、农民增收的趋势判断和政策建议
在统筹城乡发展新阶段，结合我市农村实际和农民增收特点，我们做出以下趋势性判断：第一，新农村建设政策支持效果反映在产业促进方面需要一段时间，政策引导市场要素进入农村也还需要一个过程。当前农民增收呈现的新特点正是下一步增长的好开端，城乡居民收入差距在一段时期后将逐渐缩小。第二，农村一些关键领域的改革正处于攻坚阶段，生产力需要在进一步改革中不断释放，农民增收正处于艰难爬坡阶段。第三，公共政策对农民增收将起着越来越重要的作用。在统筹城乡阶段，行政手段的科学干预，是兼顾效率与公平，缩小城乡居民收入差距，形成城乡经济社会发展一体化新格局的必然选择。
今后一段时期，促进农民增收应找准问题，对症下药。通过进一步深化改革，不断调整政策重点，积极有效地促进农民收入快速增长。
一是坚持分类培训，加大新型农民培养力度。加强培训是促进农民增收的关键，应从目前农民不同群体的实际出发，有针对性地开展教育培训和引导宣传工作。通过教育宣传和先进示范带动，转变农民就业和创业观念，引导农民克服等、靠、要的思想。积极推进农村留存劳动力的实用技术、经营能力和创业方面的培训，鼓励农民开展规模经营、民俗旅游、民俗文化创意等创业经营。职业技能培训重点应调整为对已转移农村劳动力的提高培训，加大中高级培训的补贴力度，鼓励企业招收本地农民职工。
二是坚持改革创新，为农民增收注入强大动力和活力。改革进入攻坚阶段后，对于一些深层次的矛盾和问题必须加大改革力度，力争取得突破，这是促进农民增收的强大动力和体制保障。要深入推进农村金融改革，完善农户贷款担保机制，探索建立各类农村金融互助组织，开展适合农村实际的小额信贷业务；探索创新农村土地使用制度，研究农村宅基地使用和建设用地指标置换办法，积极盘活存量土地；健全土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营；提高农民组织化程度，以具体行业为单元，加强合作社的整合，扩大合作社的规模和影响力，增强农民的市场主体地位。
三是培育壮大农村产业，夯实农民收入增长的经济基础。要充分发挥大城市郊区农村资源和市场优势，开拓资源节约、生态友好的农村现代化发展道路。引导社会投资者、科技和管理人才到农村从事规模化、高端化和融合性的农业生产经营，促进都市型现代农业发展和产业升级；鼓励农民自主创业，开拓家庭经营的新形式和新内容；积极发展乡村旅游，科学开发利用非物质文化遗产等民俗文化资源，形成展演活动、旅游商品、民俗文化主题村落等多种形式的特色乡村旅游；加大产业基础设施、产前产后服务体系和公共服务投入，建立普惠、奖励等多种形式的产业投入机制，完善农村产业扶持政策；设立中低收入家庭生产和创业扶助资金，帮助中低收入农民创业经营。
四是加大政策扶持力度，逐步扭转城乡居民收入差距扩大的趋势。通过政府干预，逐步缩小城乡居民收入差距。要探索政府购买生态环境、水资源补偿等直接惠及广大农民的补偿机制；围绕生态和农村公共服务，开发更多公益性岗位，整合岗位职能，逐渐实施城乡一体化的公益性岗位工资和社会保险制度，促进农民充分就业；针对农村老弱病残人员数量比重较大的实际，进一步加大转移支付力度，逐步建立覆盖城乡、统筹一体的社会保障体系，降低农村低收入发生率，建立城乡一体化的工资最低增长标准，保证农民工收入正常增长。 |